铁路改革之惑

从年初雪灾的应对遭遇猛烈抨击，到“大部制”改革时未进入“大运输部”，直至新近山东胶济线特大撞车事故，中国铁路系统的改革已然直面公众最为强烈的呼声。

4月28日凌晨，北京至青岛的T195次客车运行到山东境内胶济线周村至王村间脱线，与烟台至徐州的5034次客车相撞。这是10多年来中国最为严重的火车交通事故，共计造成至少72人死亡，416人受伤。1997年湖南荣家湾列车追尾特大事故中，有超过100人死亡。

由于北京奥运举行在即，当局强调需确保交通安全，而作为帆船比赛地点青岛所在的山东，却发生如此重大事故，事件震惊中南海。国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝批示，副总理张德江立即赶赴现场指挥救援，并成立由国家安监总局局长王君任组长的事故调查组。

“4·28”惨剧发生后，全国舆情沸腾，除了要求问责，要求铁路改革的呼声更是一浪高过一浪。惜乎，在这原本应是检讨制度设计和推进铁路改革的大好契机之时，汶川大地震惊天动地而来。抗震救灾成为全国焦点，事故则几无人关注。

从年初雪灾的应对遭遇猛烈抨击，到“大部制”改革时未进入“大运输部”，直至山东胶济线特大撞车事故，凡此种种，均已表明中国铁路系统改革的迫切性。有评论认为，作为一项事涉全局的复杂改革，铁路改革不应被突发的大地震所打断而错过时机。

5月5日，全国经济体制改革工作会议提出今年六大改革重点，其中将重点推进垄断行业改革，特别是铁路、盐业和电网企业改革。发改委此番拿“铁老大”开刀，显示了改革的决心和深度，而其如何推进铁路改革将成公众关注的焦点。

铁路乱象

经调查认定，胶济线事故是一起典型的人为责任事故。胶济线周村至王村间限速为每小时80公里，而北京至青岛的T195次下行通过时，时速达到了131公里。事故暴露出了济南铁路局“调度命令管理混乱”等一系列问题。该局局长陈功、党委书记柴铁民因此被免职审查。

这也是今年山东境内发生的第二起重大交通事故。1月23日，从北京开往青岛的D59次动车组驶至胶济线安丘至昌邑间时，轧死了在线路上施工的18名铁路工人，9人受伤。事故调查结论为“负责施工的施工队没有资质，并违法铁路运营多项规定”。

事故的频发显示了铁路监管的不力。中国铁路服务长期以来一直无法满足需求，其解决方案只有两种：一是建造更多的铁路，二是提高火车速度。过去几年中国在铁路建设上投资了约1000亿美元，在去年推出时速200公里以上的动车组后，耗资320亿美元的京沪高铁已开始动工，时速将达350公里。但铁路体制改革的滞后不可避免地为铁路的运行带来隐患。

“4·28”事故表明两大问题：一是火车提速常常采用在既有线路上一边营运一边施工改造的模式，使出现事故风险大大提高；二是在以铁路局为运行单位的体制下，相互间的衔接和配合不顺畅。此次事故的根源就是由济南铁路局管理的路段调度和北京铁路局所辖的列车机务之间的沟通出现问题，导致在特定路段的限速指令没有有效传达。

不仅如此，铁路运输的服务质量历来为人诟病，春运期间的表现更是如此。今年春运期间，南方多个省份遭遇百年未遇的雪灾。有指，铁道部发放的信息有淡化春运问题的嫌疑，导致中央领导人作出错误判断，延误第一时间缓和灾情的先机；尤有甚者，民众收到铁道部的消息，误以为有车可乘，一窝蜂拥往车站，以至酿成火车站外围人踩人的悲剧。

在受到广州市政协副主席郭锡龄的公开炮轰后，铁道部发言人王勇平回应说，尽管情况如此恶劣，铁道部还是交上了一份满意的答卷。铁道部副部长陆东福更声称，铁道部在雪灾中的表现至少可以打90分。

而近年铁路部门暴露出来的腐败案件同样触目惊心。兰州铁路局原总会计师张宁等人，利用职权受贿2300万元，2006年7月被判死缓。济南铁路局利用铁路资源大搞垄断经营，每年强行收费数亿元，2006年6月，近百名工作人员落网，行贿受贿案值达数千万元。武汉铁路分局副局长刘志祥从站长到副局长短短6年间，更敛财4000余万元。

刘志军该否引咎辞职

据香港《明报》报道，在胶济线事故发生后，内地民众强烈要求铁道部长刘志军引咎辞职。第一调查网（www.1diaocha.com）的一项网络民意调查显示，约84％的内地网民认为，刘应就胶济铁路事故引咎辞职。
在中国政坛上，刘志军堪称是一个争议人物，其经历也颇具传奇性。1953年1月出生的他，湖北鄂州人，曾任武汉铁路分局武昌工务段养路工、郑州铁路局副局长、沈阳铁路局局长、铁道部运输总调度长等职，1996年8月任铁道部副部长，2003年3月任铁道部部长、党组书记，并于2008年获得连任。系中共十六届中央委员。

在历经近年众多铁路意外和丑闻之后，刘志军仍能屹立不摇，不能不说是一个奇迹。

2006年4月，刘志军的胞弟刘志祥因买凶杀人及贪渎被湖北省宜昌市法院判处死缓。曾任武汉铁路分局副局长的刘志祥因担心私营企业老板高铁柱举报其贪渎，于2002年底买凶杀死高铁柱，他还被查明涉案4000万元。当时，传刘志军曾表示要引咎辞职，外间亦相信其仕途到头，但未几他却反口说，其弟案件与之无涉。后亦果真安然无恙。今年雪灾，刘志军又顶住了民愤，并未因此下台。

值得一提的是，在20年前中国也曾发生过一次严重的铁道意外，时任铁道部长丁关根黯然下台。1988年1月24日，昆明开往上海的80次特快列车，运行至贵昆线且午至邓家村间，由于列车颠覆，造成旅客及铁路职工死亡88人，重伤62人，轻伤140人。丁关根于当年3月12日引咎辞职，被安排至国家计委任副主任，后接任国务院台办主任。丁后来官至中央统战部长、中宣部长、书记处书记、中央政治局委员。

《明报》报道还指，胶济线事故后刘志军已被调职，转任国家发改委正部级的副主任，而接任其职的可能是新疆自治区副主席胡伟。不过，5月6日，铁道部明确否认了这一传言。

改革之难

“大部制“改革中，新组建的交通运输部将民航和邮政系统均纳入，但铁道部获得保留。机构改革方案中对此解释的是“考虑到铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部，同时，要继续推进改革”，铁道部的解释是“保留铁道部，是出于区域协调发展战略考虑的需要，也是基于国防建设、维护国家民族统一、服从国家战略的需要”。

在今年“两会”上，很多代表和委员都希望尽快对铁道部进行改革。中央党校副校长李君如直指，铁道部在获悉国务院要进行机构改革后，从去年下半年，就到处做工作，列举种种理由，以具有特殊性，要求保留。从这两件事中，可以看出中国铁路系统的复杂性和改革的滞后。

历任铁道部长，几乎晋升为国家领导人，如万里、吕正操、段君毅、丁关根和韩杼滨等。其中，丁晋升为中央政治局委员，韩1998年升任最高检察院检察长，刘志军则是韩提拔的干将。

香港《亚洲周刊》报道分析说，中国铁路系统有两大特征。一是铁路的运营和管理体制以高度集中、大动脉和计划经济体制下的半军事化为特点，是政府垄断、缺乏有效竞争的政企不分体制的典型。铁道部既是国务院的一个正式部委，同时又是一个企业。

铁道部还实行垂直管理，拥有自己的公安、检察院和法院系统，拥有医院、从小学到大学的学校系统。各地火车站也属于铁道部管理，而非地方政府管理。整个铁道系统俨然是一个缺乏改革压力和权力制约的“独立王国”。

其二是由于铁路系统营运和投资体制的封闭性，过去20多年里，中国铁路发展大大滞后于经济的发展，铁路的运输能力始终处于十分紧张的状况。铁路发展滞后的直接原因在于长期投入不足，深层次原因则是市场化进程滞后，投融资渠道单一。

铁路投资几乎由中央政府独力支撑，直到近几年才对内外资本开放。在铁路投资中，由于跨线运营问题涉及调度权归属及收入分配，且铁路运输定价机制也没有真正形成，因此，铁路投资回收前景不明朗，外部资本不敢轻易进入。近几年，铁道部虽逐步开始采用和地方政府合资建设铁路的方式加快铁路建设，铁路的投资额也开始上升。但地方政府多以征地拆迁折资入股，铁路营运体制没有实质突破。

最新报道称，随着今年一大批重点项目的开工，中国铁路固定资产投资规模预计达3820亿元，加上长期借款到期还本，资金缺口已高达近5000亿元。

未来路径

在中国四大垄断行业中，电信、电力和民航已相继实现了政企分离和行业重组，唯有铁路改革没有实质进展，滞后于整体经济改革和发展的进度。而世界各国经验表明，铁路营运市场化是必然的改革方向。

有观点指，铁道部此次未纳入“大部制”改革范围，并非铁道部的胜利，恰因铁道部连最初步的政企分开都未完成，即使并入交通运输部，业务功能和行政指挥体系也很难整合。所以国家才决定待铁路有实质性改革后，再整合其监管职能。

其实在过去10多年，铁道部的内部及外部机构就铁路改革模式已酝酿过多个方案。较有代表性的是“网运分离”和“网运合一，区域竞争”的方案。前者强调将具有自然垄断特点的铁路路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输分离开，单独成立一家铁路路网公司和若干家引入竞争机制的铁路运输公司；后者则建议由铁道部相关部门组建国家铁路总公司，代表国家行使铁路的经营职能。在此之下，以现有各区域的铁路局为基础合并组建多个铁路运输集团公司。后者的改革强度小于前者。

1990年代末，傅志寰任铁道部长的时，铁道部倾向于“网运分离”的方案，但后来由于种种原因未能执行下去。刘志军出任铁道部长后，铁道部的工作重心有很大变化，从探索市场化改革变为强调“跨越式发展”，核心是提高火车运行速度和加快铁路路网建设，尤其是高速铁路的建设。而在铁路改革方面，除了将一些铁路行业的辅业分离及减少铁路管理层次之外，未有实质的进展。

其实铁路发展和改革两者并不矛盾。中国铁路发展需要大量资金，而铁道行业政企分离，建立清晰的成本核算和投资回报机制，正是外部资金进入铁路的基本保证。近期大秦铁路的上市和吸纳银行与保险资金成立的京沪高铁有限公司，就是以项目为基础建立的现代公司，也是铁路改革的新尝试。

未来，中国铁路改革的路径和进程取决于高层破除既得利益者阻碍改革的决断和决心。但从目前看，铁道部可能的改革方案仍是震动较小的政企分开，按区域组建若干个铁路运输集团公司，最终将铁道部的行政监管职能纳入交通运输部的方案。

链接：自1997年4月1日以来，中国铁路先后6次提速。伴随着每一次提速，事故发生的频率也在“提速”。

1997年4月29日，昆明开往郑州的324次旅客列车，运行至京广线荣家湾时，与停在该站长沙开往茶岭的818次旅客列车相撞，造成乘务员和旅客死亡126人，重伤45人，轻伤185人。

1999年7月9日，武昌开往湛江的461次旅客列车，运行至衡阳北和衡阳车站间发生脱轨，造成旅客死亡9人，重伤15人，轻伤25人。

2006年4月11日，青岛开往广州东的T159次列车，行至广铁集团管内京九下行线林寨站至东水站间，撞上正在停靠的1017次列车，造成2名铁路职工当场死亡，18人受伤。　

2007年2月28日，乌鲁木齐开往阿克苏的5807次列车运行至南疆铁路珍珠泉至红山渠站间时，因瞬间大风造成脱轨，3名旅客死亡，2人重伤，32人轻伤。

2008年1月23日，北京开往青岛的动车组D59次列车运行至胶济线安丘至昌邑间时，发生重大路外交通事故，造成18人死亡，9人受伤。

2008年4月28日，北京开往青岛的T195次列车运行到胶济铁路周村至王村间时脱线，与烟台至徐州的5034次列车相撞。造成72人死亡416人受伤。