仇和新政：人治还是法治

仇和其人

1957年出生。历任江苏省宿迁市委书记、江苏省副省长等职。在主政宿迁时包括“卖光医改”等一系列超常规的激进改革，使他被称为“最富争议的市委书记”。2007年12月，任云南省委常委、昆明市委书记。上任不久，即掀起一股“仇和旋风”。

仇和新政回顾

“河长湖长制”治污
滇池治理实行流域主要入湖河道综合环境控制目标“河（段）长负责制”，并亲任盘龙江河长；对滇池沿岸一级保护区农业产业结构调整实行“湖长责任制”。

铁腕改造城中村
 提出5年改建336个城中村。在滇池盆地2920平方公里的范围内，冻结宅基地审批，土地证、房产证、产权证“三证”一律停发。城中村改造与重建免除涉及的很多收费性项目，让企业得利，让村民拆一次，富一截。

公开领导工作电话
2月16日，《昆明日报》用4个整版，详细公布了昆明市各县（市区）、各部门、各单位一把手的联系电话和职务分工，以接受监督。电话要求24小时全天候开放，24小时有人值班接听。

1/3公务员去招商
2008年昆明市招商引资任务将是去年的两倍。“奖要奖得心动，罚要罚得心痛”，仇和把招商任务逐级分下去，要求“1/3公务员去招商”。全市成立35个招商局，从每个部门抽调3至5人，分赴全国各地展开拉网式驻点招商。明确一把手在招商引资中的第一责任。

医改教改市场化
3月3日，一份《关于加快推进医疗卫生事业改革与发展的意见》出台。在常规医疗服务领域，实行“管办分开”，“社会办医院，政府管医院”，“鼓励社会投资，实行自主经营”，还鼓励各类资本以多种方式参与公立医院产权多元化改造、重组。同时，非义务教育阶段的公办学校也酝酿股份制改造。

启动干部问责办法
3月1日推出《昆明市领导干部问责办法》，用“五个倒逼”政策：以目标倒逼进度、以时间倒逼程序、以社会倒逼部门、以下级倒逼上级、以督察倒逼落实，加强对改革措施的监督。此前的2月20日，呈贡县投资促进局副局长蒋文辉因在会上打瞌睡，被仇和当场勒令辞职。

观点PK

倒仇者：酷吏的成功是社会的倒退

在媒体的闪光灯下，仇和尽情地施展自己的魔法。在一切喧嚣背后，所有的媒体都被他牵着鼻子为他治下的昆明做着免费广告。

所谓仇和新政，并未脱得了俗套，即一切为了GDP，一切为了招商引资。仇和自己也不否认，他说要牢固树立“招商引资是第一政绩”的理念。这种强力招商，实际上是把政府重新带入市场的微观运行。而且，急功近利、不计一切后果的全民式招商，不仅会造成地方经济的畸形发展，还可能导致某些官员为片面追求政绩和高额奖金而饥不择食或者弄虚作假，甚至滋生权力寻租等腐败现象。而招商引资五年后，滇池命运又将如何？

公布领导工作电话和“瞌睡门”事件，同样带着鲜明人治色彩的问责矫枉过正，有悖法治原则。而仇和提倡的“没有明令禁止都可以想、可以干”，在各级政府正在转型为法治型、服务型政府的今天，显然是不合时宜的。建设法治政府必须做到依法行政，依法行政必须依法限制公权，做到“法无授权即禁止”。

仇和绕过民主决策，力推“先干不争论、先试不议论、先做不评论，允许在探索中有失误、不允许无所作为”的新政，但决策者不是全能的，也不可能永远不出错，只有兼听则明，才能发现决策中的不足。同时，决策失误的成本到底谁来承担？仇和并没有说明。而他推行的这些重大决策却牵涉成千上万人的切身利益乃至身家性命，容不得失误。此外，仇和到任不过百日，对昆明的情况是不是完全了解都很难说，就推出如此之多的重大决策，它们符合昆明的实际情况吗？是否符合公平正义？

所有这些，其实都指向一个问题：决策还要不要既能避免失误、又具有快速纠错功能、还能平衡各方利益的民主机制？在民主已成公认价值的情况下，有着过人勇气和魄力的仇和，却没有展示出对民主决策的尊重，没有证明自己是一个符合时代要求的官员。

在没有更高上级出面干预的情况下，凭借一把手的权力，仇和固然可以推行自己的新政，但现代语境下，这种建立在领导人个性与铁腕之上，以“越轨”方式行进的新政，而不是靠一种稳定的制度促使的施政，因个人的不可替代性造成的“人去政息”的风险是巨大。它也体现了中国政改隐隐出现的某种走向性偏差。

事实上，仇和此次调任，应该不是他的本意也不是高层一时的心血来潮。仇和作为铁腕治市的标本，昆明作为偏安一隅、规模较大但影响有限的省会，做出这样的安排说明高层可能正在进行一项政改研究与试验。仇和的个人风格由宿迁市委书记时的高调转向江苏省副省长时的低调，又突然转回现在的高调，这种不符合官场规律的变化也说明他或是得到了高层的某种许诺。

中国历史有过明主更不乏清官，但中国社会还是无法摆脱一次次痛苦崩溃与浴火重生的轮回。以仇和的政治抱负和文化素养，或更应称其为“酷吏”。以酷吏治庸官，可取一时成效，但不会带来政治文明的可持续发展。仇和主政的昆明，其实正是暗流汹涌；仇和之后的昆明，将更加肃杀凋零。

只有当仇和和他的官员团队必须对民意保持足够敬畏时，昆明才会是真正的四季春城。若非如此，仇和的成功，将是昆明的一道伤口，社会的一次倒退。

挺仇者：法治前提下的规则破立

倒仇者用“人治”的眼光，来打量和考评仇和新政的属性，犯了两个错误，一是“断章取义”式的就事论事，甚至仅仅截取了一个事件中的某一细节来讨论；二是“先入为主”式的错误论证方法，即在论据还不充分的情况下，就主观地凭经验下判断。

仇和来昆明仅仅3个多月，他带给昆明的将会是什么？若干年后该对他的政绩如何置评？这一切有待时间检验。但仇和新政并非如外界一些人断言的是长官意志下的“人治”，而应该是不折不扣的“法治”。之所以被人误会、误传、误读，是因为仇和新政在法治背景下，触及到了很多规则的破立问题——以对旧有模式革新的方式，完成全新规则的建立。

“人治”的长官意志，往往带有很强的随意性，拍脑袋决策。而仇和初到昆明，就推行了一个一线工作法。来自一线的决策“成效在一线体现”，仇和坚持的是要大众认可的成效。从这个角度看，仇和新政讲的是民主、求的是实效。

如果是“人治”，“长官”们最怕的应该是监督。仇和到昆明后的第二个震撼性举动公布官员电话，目的其实只有一个——让群众尽可能地对领导干部的行政行为进行监督。这样公开、主动地接受监督的行为，试问哪一种“人治”可以做得到。

“人治”条件下的官员，其主政行为往往带有相当大的片面性，不在一个全局的高度下考量，，而仇和在昆明的所作所为，脉络是清楚的、思虑是周全的。

仇和新政之所以被误读为“人治”，根本原因还在于它打破了人们“习惯性认可”的旧有规则，同时真正的作为又不被外界尽可能全面的了解。

对于外界诟病的“瞌睡门”事件，多数人第一感觉认为，仅仅因为打瞌睡被免职，是否过了，太过草率？其实，会上批评依理办事，会下处理完全合乎干部任免程序，并没有破坏法治环境。在中国官场“干部宜上不宜下”潜规则下的思维方式，是这一事件遭受诟病的一个可能原因。

另一个招致纷然议论的事件是各“吃财政饭”的机关单位干部被下达招商任务——干部们都招商去了，那各自部门的行政职能谁来履行？其实，要求干部出去招商，那是在昆明市整个政府行政效率都全面提高的前提下做的事。这无非是对昆明市内的各机关干部要求提高了：你不但要上班，还得加班；你不但应该做好本职工作，还要去做昆明目前最需要做的工作。

在内陆城市昆明，仇和的新思想、新思路、新举措或许让人目瞪口呆，比如城中村改造的决心、力度和速度。但在很多事情的处理上，仇和新政从来没有对现有的法律法规有着什么突破性冲击，更不可能脱离了法律和制度的框架。

进一步而言，仇和的铁腕，事实上是在中国目前现实困境中的“悲剧性抉择”，因为罔顾现实，死守制度阵脚，这种堂吉诃德式的梦呓只会导致进退失据。仇和在制度、文化、习性的集体壁垒中寻找民主政治深层推进突破口，代表的是一种“无能的力量”，如果说它对法治和现代政治架构进程构成了某种剥夺，那么，这一剥夺指向的正是永久性的偿还。而它一旦真正获得自己的空间，那就是制度化，那就是许多人梦想的现代政治架构。