“大部制”改革出炉幕后

备受瞩目的国务院“大部制”机构改革方案3月11日终于披露：工业和信息化部等五大部委浮出水面，卫生部因兼并国家药监局而跻身“大部制”之列，新组建国家能源局等四个局。

此间专家学者认为，是次改革方案涉及调整变动的国务院部委7个，新组部委5个，撤销6个，整个国务院部委27个，比原来减少1个，初步建立了一套决策权、执行权、监督权“三权分立”但又相互协调、相互制约的权力结构和运行机制，有利于发扬民主、避免腐败，有利于宏观调控。

不过，市场预期的大农业、大文化、大金融等却未提及，能源部依旧“难产”，铁道部被保留，整体改革方案力度小于预期。外界批评“雷声大雨点小”，有避重就轻之嫌。已卸任国务院秘书长并升任全国人大常委会副委员长的华建敏则强调，改革要“循序渐进，不毕其功于一役”，显现中国政府稳中求进推进改革的姿态。

“大部制”并催化激烈的人事斗争，原来被看好笃定接任文化部长的于幼军，突然大热倒灶，被剔除出阁员名单。此外，由于涉及合并撤转，官位“僧多粥少”，在党政双首长制频现的同时，副职设置也越来越多，每个部委往往都有四五个以上的副职，新成立的人力资源和社会保障部更达到惊人的“一正九副”。
一场微调

此次“大部制”改革方案主要体现在，以改善民生为重点加强和整合社会管理与公共服务职能，相关职能部门的整合亦集中于此。

根据方案，为整合完善工业和信息化，中国将组建工业和信息化部，不再保留国防科工委及信息产业部；组建交通运输部，不再保留交通部和民航总局，但保留了备受非议的铁道部，并加了一句“继续推进改革”的注脚，似为下一轮改革留下伏笔；组建环境保护部，不再保留国家环保总局，显示中国政府欲在环境污染这个长久议题上再施力改善；基于城市化和社会保障将成为日后社会建设和发展的重点，设立住房和城乡建设部，不再保留建设部，组建人力资源和社会保障部，不再保留人事部及劳动和社会保障部。而在中国食品于国际间相继传出负面新闻，以及前国家食品药品监督管理局局长郑筱萸在2007年因涉嫌收贿被处决等事件后，该局改由卫生部管理，以理顺食品药品监管体制。

新组建的四个局是国家能源局、国防科技工业局、国家民用航空局和国家公务员局。其中，新设能源局，将国家发改委的能源行业管理有关智能及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科工委的核电管理职责进行整合，并设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，显示中国将能源管理作为保障国家能源安全的重要举措。

此外，提高政府的宏观调控水平，建立相关部门的协调机制也是此次改革的重点之一。其中，以国家发改委的再定位最为引人关注，其职责被进一步明确：要求减少微观事务管理和具体事项审批，集中精力抓好宏观调控。

素有“小国务院”之称的发改委，下设司局多达26个，几乎覆盖国民经济各个领域。不仅与其他部委存在诸多职能交叉重叠，且既有宏观调控权又有微观审批权，尤其在近年，发改委强化审批实际上有“回潮”迹象。知情人士透露，2004年国务院颁布了关于投资体制改革的若干意见，3000万元以上的投资项目需报发改委备案。但在具体操作过程中，备案类似于变相审批。在始自2003年的宏观调控中，在清理投资过程中发改委行政手段的频繁使用，在经济学界也是争议不断。今年3月全国“两会”上，发改委就遭到前国家审计署审计长李金华等的“炮轰”。

而在原国务院副秘书长、“黑马”张平接替晋升国务委员兼国务院秘书长的马凯，出任发改委主任后，据称，这是发改委的微观管理等部分职能将被进一步分解的先兆。此前，有专家设想，在“大部制”改革中，将发改委交通运输司并入交通运输部、外资司和经贸司并入商务部、财政金融司并入财政部、农业经济司并入农业部等等。

另据星岛环球网报道，消息人士透露，国务院西部地区开发领导小组办公室和国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室的业务工作职能将并入发改委。但在国家层面上，西部地区开发领导小组和振兴东北老工业基地领导小组仍然保留。目前两个领导小组组长都是由国务院总理温家宝兼任。

不过，此次方案调整力度仍小于预期。原本呼声甚高的“大能源部”，因涉及能源领域的煤炭﹑石油石化﹑电力行业内部调整还未到位而落空；铁道部因政企没有分开暂不归入大运输部；传说中的“大金融部”，据说“时机尚未成熟”。有分析指，机构体制改革最大的难点在于“人”的因素和部门利益的平衡，上述方案显然是各方利益平衡的结果。

香港《文汇报》援引经济学家、《中国改革杂志》学术顾问武建中说，此次“大部制”改革结果并未能如意料中的彻底，“可以说，这只是中国经济和政治体制改革中的第一步，一次微调而已。”他认为，按照中国现状及十七大精神，接下来还会有更重大的改革。

与服务型政府有差距

观察人士对“大部制”改革评价不一。一般学者认为，这些改革距离当局建立服务型政府的理想，还存在着明显距离。

据新加坡《联合早报》报道，英国诺丁汉大学中国研究所郑永年教授表示，现在重组出来的几个部门，只是部门“大了一点”，实际上并没学到西方现代政治制度中的“大部制”，及其背后的“小政府”理念。

他指出，“大部制”改革的主要目标，是将中国前国务院总理朱镕基1998年主导政府机构改革后组建的经济型政府，再转型为一个服务型的政府。依照这个理念，政府要从盈利性的领域中退出，
以提供或管理公共服务为己任。然而，这些很好的改革理念一进入现实层面，往往都被庞大的政府部门自身利益羁绊而难以推行。

“西方政府纯粹是提供服务的，西方政府没有经济功能。但中国政府基本上还是个经济主体。政府要提供有效服务，其行为一定要有个边界，要受到规制，当政府还是个经济主体的时候，怎么来规制自己呢？左手规制右手，是没有办法的。”

郑永年认为，将民航总局归入交通运输部﹑将发改委﹑国防科工委﹑信息产业部等部门有关工业和信息的职责归入工业和信息化部等等，只属于国务院部门功能的调整，还难以称得上是改革。他甚至提出，改革方案将工业重新纳入了新设立的工业和信息化部，显示国家在过去一些利益领域现在要重新渗透进入。

国家行政学院教授汪玉凯亦表示，不同意重新设立工业与信息化部，这表明国家要重新介入盈利领域。但他称，西方许多国家也有工业部，工业部可以是制定规则的，未必一定是经营性的。他还说，没有政治体系的改革，很难拥有一个真正的“大部制”体系。

同时，“大部制”意在搞内部的决策权、执行权、监督权之间的制衡机制。中国政法大学副教授王建勋认为，这种方案基本行不通。表面上看，这种内部的分权制衡，颇像西方法治国家的“三权分立”。但实际上，这与三权分立的逻辑和思路根本不同。三权分立的基本前提是，存在三种独立的权力，即立法权、行政权和司法权，且这三权有各自的运作逻辑，以及在宪法框架下可以独立行使，尽管它们之间存在着相互制衡。而“大部制”的思路是，在行政权内部再搞三种权力，即所谓的决策权、执行权、监督权，这违背了“任何人都不得担任自己案件的法官”这一法治基本原则。

有观点指，行政机关内部的监督要是真能发挥作用的话，腐败问题也许没有现在这么严重。毫无疑问，真正有效的监督还要依赖行政机关外部的监督，比如立法、司法和新闻舆论的监督。

于幼军大热倒灶

就在外界热议“大部制”之时，原来被看好笃定接任文化部长的于幼军，突然大热倒灶，不仅“大文化部”未成既定事实，他还被剔除出阁员名单，显示由此催化的激烈人事斗争。亲北京的香港中通社报道说，3月17日，原国务院新闻办主任蔡武被任命为文化部部长，而于幼军的去向仍扑朔迷离。

现年55岁的于幼军少年得志，40岁出任广东省委宣传部长，47岁出任深圳市长，50岁调任湖南省委副书记兼常务副省长，52岁当选山西省省长。在山西期间，外界对其去年在黑砖窑事件中的高调道歉及怒斥官员举动印象深刻。去年9月，他调文化部任副部长、党组书记。

据报道，此前曾有传闻称他“已遭免职”。这一消息传出后的次日上午，在文化部举行的“两会”记者招待会上于幼军不见踪影，更加引发外界猜测。但当天下午，中国官方新华社在网站首页显著位置挂出一篇博客文章，称“据向权威部门证实，于幼军未被免职，仍是文化部党组书记、副部长”。吊诡的是，到了3月14日，该文却被删除。

北京观察人士分析，官方媒体以博客形式为高官辟谣在中国本已罕见，事后又将文章删除更加不同寻常。不管怎样，此次于幼军无缘文化部长证明其中确有“隐情”。该观察人士指，从前财政部部长金人庆、前新闻出版总署署长龙新民的调职可以看出，北京目前对待经查实问题不严重或本人无直接违法行为的官员，会有调职、降职、暂停提拔等多种“冷处理”方法。

截至目前，于幼军的照片仍挂在文化部官方网站的首页。在“现任部领导”一栏中，他排在已卸任部长、出任中国政协副主席的孙家正之后，职务为“文化部副部长，党组书记”。

官位“僧多粥少”

而由于“大部制”改革涉及部委合并撤转，在官位“僧多粥少”的情况下，在党政双首长制从去年开始频频出现的同时，副职设置也越来越多。

据香港《明报》报道，在国务院中，党政双首长制以往只在超级大部外交部存在，属于特例。去年开始愈来愈多，部分是由于部长由非中共人士出任，如卫生部和科技部；也有是为中共十七大选举提前卡位，如建设部、人口计生委、文化部、审计署和海关总署等，本来后者应属暂时现象，换届后重新恢复党政首长“一元化”。但从今次“两会”来看，这种双首长制可能长期存在，理由很简单，就是官位“僧多粥少”。

这种安排在十七大前已启动，如国家民委去年任命病愈的原西藏自治区党委书记杨传堂出任党组书记，但由于杨是汉族，不符该职位由少数民族出任的惯例，该职由原内蒙古自治区主席杨晶出任。对于新设立的部委，卡位竞争则更为激烈，最终可能实行双首长制来摆平人事问题。如工业与信息化部就由原安监总局局长李毅中任部长，原信息产业部长王旭东任部党组书记。

值得关注的还有，3月24日，国务院任命一批新组建5大部副部长。副职职数普遍在4个以上，如工业和信息化部副部长7人，环境保护部副部长5人，住房和城乡建设部副部长4人，交通运输部副部长5人。人力资源和社会保障部更任命了9名副部长，原人事部与劳动和社会保障部的所有副职都被安排为副部长。在目前国务院27个组成部委中，其副职规模与国家发改委相同。发改委原有10名副主任，其中，欧新黔已被任命为工业和信息化部副部长，目前仍有9名副主任。

早在1982年10月，第五届全国人大五次会议就通过了《国务院组织法》，该法第9条规定：国务院各部设部长1人，副部长2—4人；各委设主任1人，副主任2—4人。按照这个标准衡量，人力资源和社会保障部的副职超过一倍还多。

国内报章评论说，在中国这样一个“官本位”思想意识根深蒂固的背景下，面对多种社会资源还需要通过权力进行支配的社会现实，各级政府机关、部门的机构设置、领导职数，是一个非常敏感的社会问题。各级政府机构的编制情况向来没有向社会公布过，以至难以对此实施有效的社会监督、舆论监督。