中国城管的罪与罚

城管打人只是一种“显在”的公务化暴力，但对整个社会的伤害不仅恶化已经十分脆弱的政治与社会生态，而且以历史经验来看，社会爆炸的火药桶往往就是由这些事件点燃的。

在中国，城管暴力执法引发冲突事件的报道频现于报端。2008年，引发全国轰动的第一件大事即与此相关。

2008年1月7日17时许，湖北省天门市郊湾坝村，50多名统一着装的城管人员与当地村民发生冲突，将公路杜塞。17时20分左右，恰好路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华下车用手机进行现场拍摄。被发现后，四五十名城管立即扑上去对他进行群殴，四五分钟后魏文华被活活打死。

此事震惊了中国也震惊了海外，无数愤怒的网民痛斥当今中国的城管形如“群匪窝”，城管局形同“流氓打手局”。

天门事件发生后，公安机关控制涉嫌人员24人。经审讯，已对包括天门市城管局纪检组长孙代榜在内的4名犯罪嫌疑人予以刑拘。同时，市纪检监察部门和市检察院同步介入调查。市政府副秘书长、市城管局局长齐正军被免职，接受调查处理。天门市委书记别必雄表示，此案“性质恶劣，令人气愤，天理不容”。

这是继2007年12月14日湖南长沙市市民田秋科遭同样厄运后的不到一个月内，发生在中国的又一起因城管施暴导致的人命大案。

中国各地城管之恶，早已罄竹难书。城管之恶，恶到连官方新华社也忍无可忍，魏文华惨死之后，新华社网站挂出“2007各地城管暴力调查”一文：河北石家庄城管围殴追打六旬老人；苏州一卖报女子因不满200元罚款从城管局跳楼；郑州清理摊贩引发冲突，城管打落女大学生牙齿；南京城管野蛮执法，60岁老太被踢至小便失禁；七旬老教授斥责北京南磨房城管队员野蛮执法遭暴打；西安城管查摊贩踢翻油锅，19岁少女遭烫伤被迫当众脱裤……

实际上，在刚刚过去的2007年，各地城管之恶，远不止这些，更多城管的为非作歹之事被地方当局的“宣传通知”所强行遮蔽。假如作个历史回放，自从城管这个“行政怪胎”降生中国的十年间，无辜冤死冤伤于城管恶拳之下的中国公民肯定数不胜数。如果在网络搜寻引擎“百度”中键入“城管打人”，将出现超过74万条信息。

但就在城管“不文明执法”态度屡遭诟病的同时，也有统计称，中国城管平均每人因执勤而被殴打的次数超过一次。最典型的是2006年8月，北京海淀城管监察大队海淀分队副队长李志强在中关村地区执法时被一名卖烤肠的小商贩、农村退伍兵崔英杰意外刺死。2007年4月10日，北京市第一中级法院宣判，该院以被告崔英杰犯故意杀人罪一审判处其死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身。

民众和城管的冲突在不断激化似乎也使城管执法成为中国城市管理中的一个死结。由城管引发的公务化暴力几乎每日都在中国各主要城市的角落中上演着。实际上，城管打人只是一种“显在”的公务化暴力，以执法为名，动用公共权力施虐的公务化暴力在于其体制化特征与合法化外衣。其实质，是在一个秩序中的权力单向支配。公务化暴力对整个社会的伤害不仅恶化已脆弱的政治与社会生态，而且以历史经验来看，社会爆炸的火药桶往往就是由这些事件点燃。

城管的由来

据建设部市政公用专家委员会专家、扬州大学教授王毅介绍，“城管是典型的中国特色的政府机构。”上世纪80年代初，在“文革”十年浩劫中被打破的国家机构还未完全恢复、建立，而经济改革加速了城市发展，各地政府面临的市容、卫生等城市环境问题却越来越多。在百废待兴的形势下，北京等城市率先设立环卫监察大队来维持城市的脸面，该做法被各地纷纷仿效。环卫监察大队便是如今的城管前身。

此后，随着各种城市机构的完善和健全，环卫监察大队随之被取消。但城市管理方面的问题却不会随着环卫监察大队的取消而消失。为了解决日益突出的城市管理矛盾，一些城市的城建局下设了城市管理监察大队，以城建局委托执法的形式来行使市容管理等方面的职权。“城管”一词由此诞生。

1992年，城建局统一归属建设部管理，各地的城管监察大队因此也成为建设部下属的执法队伍。城管的权力随着城建部门的强势扩张也不断扩大。

1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布，该法第一次明确规定了“相对集中处罚权”制度。使执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变。执法力量集中，执法力度加大，执法效率有了提高。解决了长期存在的“六个大盖帽”管不住一个“大草帽”的问题。

1997年4月，经国务院批准，北京市政府向宣武区人民政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》，原则上同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作。一个月后，依据《中华人民共和国行政处罚法》，经国务院批准，北京市宣武区成立全国第一个城市管理监察大队。至此，在民众中有着大影响的城管才名正言顺地出现，全国城市管理集中行使行政处罚权试点工作的序幕也就此拉开。

有了“相对集中行政处罚权”的尚方宝剑，各地城管纷纷招兵买马，从城管总队，细化到各区城管支队；从城管监察办公室正名为城管综合行政执法局。截至2006年底，除了经国家批准的23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市实行城管综合执法外，一些省、自治区政府根据国务院授权，又批准了200多个城市开展此项改革。据估算，城管综合执法队伍如今已发展到数十万人。

他们的职权更在一天天扩大，举凡市容环卫、园林绿化、城市规划、道路交通秩序、工商、市政、公用事业、城市节水、停车管理、环境保护管理、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游，都有城管管辖的一方面。这就使他们的职责与很多部门重叠，比如严格说来，疏导交通本属于公安局，市场管理属于工商局，城建管理属于建设局，卫生管理有爱卫会，可城管却在一定程度上将这些“业务”全部越俎代庖。以致有城管人员平常就说自己“上管天，下管地，中间管空气”。

法律地位模糊

但权力范围的扩充并未改变城管编制模糊、法律地位不明确的状况。在不同的城市城管所挂靠的单位也是不一样。一般情况下，城管执法局直属市、区两级政府所管，但也有不少地方的城管归属城市综合治理办公室，更有的地方城管部门至今跟当地市政局或城建局没有彻底剥离。城管人员的工资都由地方财政拨款，可其中绝大多数人员并不在公务员序列。

在湖北天门，城管局执法人员属事业编制，其行政行为属受权执法。湖北省社会科学院副研究员王立京博士说，“事业编制”、“事业单位”是中国独有的非政府组织，国际上也有对非政府组织授权执法的做法，但受权执法单位一般不具有罚款等强制性权力，而中国各地城管部门普遍具有强制性权力。

具体在天门城管人员打死魏文华事件中，50多名城管人员均统一着装，穿着防击打背心，戴着白色的头盔，所乘小轿车装备有警灯，并像警车一样漆成蓝白两色，头盔上和车身上漆着4个大字，“城管执法”。当地官员表示，天门城管人员采用“准警用装备”，参照了外省周边城市的做法。不少群众据此将城管人员戏称为“伪军”。

王立京博士说，天门城管在权力集中的同时，又采用“罚没款全额返还”这样的事业单位管理方式，要求他们靠权力“找饭吃”，使他们手中的行政处罚权极易被寻租。其中，城管局领导最容易成为“寻租对象”，并因而放纵执法人员滥用权力，甚至让权力陷入失控状态。

官方新华社下属的《瞭望》新闻周刊称，城管忽视执法主体合法性、执法权力规范性，还表现在城市管理横向竖向都没有监督，在少数地方成为政府部门的“御林军”，权力制约严重不足。

2005年7月开始，国务院办公厅统一部署行政执法责任制在各级政府和各部门从上到下、条块结合全面推行，集中治理行政执法权，加强对权力和执法者的约束，并要求建立“横向到边、纵向到底”的机制作为保证。

但在实际操作中，城管体制无论横向制约还是纵向约束均存在缺陷。武汉大学法学院博士伍华军认为，中国城管机构在设置上，“中央无部委、省里无厅局”，纯粹属“地方部队”，只为地方利益服务，缺少上级对口主管机关，用群众的话说就是“只有公公，没有婆婆”，规范行政存在先天不足。

天门市政府副秘书长、法制办主任欧阳宏卫说，公安、监察等执法部门均有上级政府对口机关加以领导或业务指导，而城管局在各城市独立存在，省级政府没有对口部门加以指导、约束和管理。

山东省政府法制办监督处处长辛俊强说，他们在工作中遇到的一大困惑就是，“职权法定”究竟是指哪个法？“我们认为应该是组织法，但现在没有。”

“职权法定”要求任何一个行政机关享有的职权必须有明确的法律规定或授权，然而，各地城管局的权力大多仅来源于所属政府的决定，明显与法治的基本原则相悖。据中国政法大学教授朱维究了解，中国很多地方行政执法权的来源有的甚至仅是行政长官的个人意志，“好一点还会是一纸政府令”。

一位城管人员坦言：“没有一部城管法，我们就没有底气，还时时担心惹官司。”有关专家亦认为，无法可依也不利于监督执法行为，容易放纵暴力执法甚至权力腐败现象。

当政者思路开始变化

近年来，“城管要管好，必须要立法”已逐渐成为社会共识。2007年3月，全国“两会”期间，要求立法规范城管执法的代表呼声十分高涨。全国人大代表常金月就建议，应当制定规范城管执法的专门法律或法规，明确执法权限、执法职能、执法手段、执法保障、执法监督等等。尤其应当在城管和其他部门的职能交叉或冲突地带，划清各自的权限，以避免“有利争着管、无利没人管”的局面。

2006年6月，国务院总理温家宝在河南考察时表示：“城市管理要搞，也要让农民进城卖桃。”建设部副部长仇保兴也曾指出，小商小贩“不需要、也不应该一刀切”，在遵守一定城市秩序的前提下，“不妨给小商小贩一些合理空间”。

2007年5月1日前，一份《城市设摊导则》在上海诞生，上海市中心部份区域和路段，经市民同意，将允许小摊小贩“有序设摊”、“卫生设摊”，以方便市民生活，政府对马路摊点，不再一律封杀，改堵为导，令备受诟病而以冷漠、严厉为主调的城市管理制度破解困境出现一缕阳光。这之前，新疆乌鲁木齐政府也将小商小贩当作了“宝贝”。

路边摊贩开禁，折射中共执政理念的转变。英国广播公司认为，开禁路边摊贩，看似小善，实为大善。路边摊贩不是什么见不得人的、不容于社会的行当。在城市管理者眼中，流动摊点长期来被视为有碍城市形象。多年来的封堵耗费了大量人力、物力，效果并不明显。

从欧美国家的城市景观看，大街小巷经常能看到小商小贩和街头卖艺者。他们自由从事小本经营，赚取合法劳动收入。没有人鄙视他们，也不会有人追着他们收缴谋生工具和货品。他们的存在成了城市的一道风景。一座城市除了时尚，也要有实惠，小摊小贩的便利和实惠，也让繁华的城市生活充满生机。

长期来，中国对城市管理的理解出现偏差，以路边摊贩有碍市容整洁，有碍城市交通为由，一概加以禁止，图的只是这座城市的优美外表。市在城先，民为邦本。从当前国情看，成千上万的小摊贩，籍此养家糊口，而从小本生意做起，是农民进城的一个起点。

随着城市化进程的加快，会有越来越多的农民进入城市，应该允许农民进城卖桃子。中国依然有数量庞大的底层民众，生活维系在人行道上摆设的摊位上，如果不让这些摊贩经营者立足城市，就会影响他们的生存。

英国广播公司认为，更重要的是，街头商贩的存在，关乎人的生存权利，涉及一个人、一个家庭的生存权与工作权等公民基本权利。

台湾《中国时报》认为，中国在城市管理上这种社会心态的转变，隐含的是中国主政者思虑方向的转变，“弱势群体”开始得到主政者及社会舆论的关怀，“特殊利益集团”开始成为打击的对象，人民的幸福、社会的和谐开始成为主政者关注的焦点，而不再只是GDP挂帅。

平实而言，这种转变是从胡锦涛主政之后开始产生的。中共十六届六中全会的“和谐社会”像是一个万流归宗的汇聚大潮，它将胡锦涛主政以来的各种思维聚拢一起，并且从六中全会后开始漫向中国各界，估计它未来的改变范围，既将包含中共执政意识形态、施政方向，也将包含中国社会意识的人道化、非功利化。