雪灾拷问中国软肋

危机的爆发往往是在人们最缺少准备的薄弱环节造成严峻局面。一场北纬30度上下的罕见雪灾，偏偏在一年中运输最忙乱的春运期间降临，将中国这个庞大经济体的脆弱环节彻底暴露——

2008年一开年，一场突如其来、50年不遇的低温雨雪冰冻席卷南中国。灾害之严重远远超乎想像：大半个国家缺煤断电断水，公路铁路民航交通运输瘫痪，春运受阻，民众受困，物价上涨。

湖南、湖北、安徽、江西、广西、贵州等20个省（区、市）受灾严重，受灾人口逾亿。成千上万的返乡人潮在路上饱受冻饿拥挤，仅广州受滞旅客就达60万人。据民政部的数字，截至2月12日，此次雪灾已造成107人死亡，8人失踪，因灾直接经济损失1111亿元。同时，也给旅游业、农业和林业带来了巨大损失。

危急关头，国务院总理温家宝展开“破冰之旅”，1月28日赶抵湖南，看望被困长沙火车站旅客，向他们道歉，承诺尽量在春节前送他们回家。不到10天里，他两赴湖南、一下广东，又到贵州和江西。2月1日，中央宣布成立灾害应变指挥中心。中共总书记胡锦涛1月31日来到山西大同和河北秦皇岛，考察煤炭生产和电煤供应。除夕当天，胡锦涛来到广西桂林，考察抗灾救灾工作，温家宝则从贵州前往江西，慰问当地受灾农户。其他中央政治局常委亦悉数先后出动。

民政部及财政部大幅增加拨款，交通部24小时滚动发布路况信息，公安部长孟建柱亲到广州坐镇，各省市也紧急行动起来……1月29日，解放军总参谋部、总政治部联合发出通知，“要求各部队全力协助地方作好救灾工作”。截至2月2日，共出动解放军和武警部队超过30万人次、民兵预备役100余万人次，扫雪开路救人。

在上下齐心、众志成城，谱写出感天动地的抗灾凯旋曲，我们还要看到：由一场雪灾，大半个中国即形同瘫痪，面对此教训，如何让“坏事变好事”，探讨总结背后软肋亦成为题中应有之义。

一问应急机制

海外观点指，虽然此次雪灾在时间节点上恰与春运相撞，导致了灾情异常严重，但也暴露出中国政府相关预警机制、信息传导以及应急机制的不完善。

1月31日，新任中央政治局常委贺国强在江西视察灾情时就指：“要进一步增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，进一步完善预警机制和应急机制，进一步提高应对困难局面和突发事件的能力”，其中特别提到增强“自觉性”，是有深刻意味的。

专家指出，有关方面最应从中汲取的教训是，须尽快建立起一套系统的灾害管理体系，包括对灾害的预防﹑灾害发生过程中的应急反应和灾后的善后处理与重建三个机制。

据香港《苹果日报》报道，早在1月12日晚，冰雪就开始覆盖湖南，高速公路、机场频繁关闭，电网受损，中国南北交通大动脉——京广铁路在湖南境内也被切断。此后，安徽﹑湖南及湖北的灾情日趋严重。从1月21日起，雪灾如同滚雪球不断恶化、扩大，受灾人数不断增加。京珠高速公路阻断，广州火车站滞留的旅客人数不断上升，甚至三峡输电动脉被冰雪压毁。然而，期间中央和省一级都未启动救灾体系，直至1月29日中央召开特别会议研究雨雪灾情部署保障工作，并于3天后宣布成立灾害应变指挥中心。

此外，相比1998年长江世纪大洪灾时，时任中央军委主席江泽民调动30万解放军、武警投入抗洪，2003年非典危机中，全面调动部队医疗、科研、装备资源来支持地方，此次解放军的行动似乎显得有些迟缓。

有分析称，在某种程度上，地方“两会”是阻滞及时有效地抗灾救灾的因素之一。从1月上旬到下旬，包括湖南、广东等在雪灾中受创最重的省、区相继召开“两会”，数级主管都集中到省会，关注点都在人事更迭和未来发展规划上，不可能不影响全面了解和应对灾情。而且，为避免在“两会”发生矿难，煤炭重要产区的地方政府要求所有煤矿一律停产或提前休假，导致煤炭的产量进一步降低，扩大了煤电缺口。

例如，广东省十一届人大一次会议开了9天，771名代表出席，1月25日在广州闭幕。其时，正是铁路、公路中断，大批民工开始滞留广州火车站、汽车站之始。此次受灾最惨烈的湖南，省十一届人大一次会议于1月27日闭幕。当时，全省已大面积停电，京广线和全省公路干线已多处中断，包括各市、县主管在内的代表们，被迫滞留在长沙“孤岛”，抗灾现场群龙无首。

香港《亚洲周刊》报道说，一场暴雪令半个中国瘫痪，显示国家风险管控的各层次确已出现严重问题。由此次雪灾，中国当局已有必要成立专责性的机构。制订各项危机应对方案，对全社会进行危机应对教育，监察各项社会运行要件的状况，向最高领导层发出长期、中期和近期危机预报，提供决策建议，灾难时参与指挥。这一机构，应直属国家最高行政长官或最高统帅。

而上述机制的尽快完善，尤其在北京奥运会脚步愈来愈近的当下，更为必要和紧迫。

二问铁路运输

2月17日，广州市政协副主席郭锡龄炮轰铁道部应对雪灾不力：当时湖南衡阳和株洲已完全停电，且不知道何时能够修复电路，可以预见未来几天开不了车了，铁道部却还在卖票。后因断电只能去找内燃机，但会开车的人都下岗了，只好再花时间把他们请回来，找到人之后，又找不到可用的柴油型号。他说，“铁道部的人要撤职！”

尽管铁道部方面此后进行了解释并犀利反击，但郭锡龄的怒火仍可代表相当部分民众尤其是被困在各火车站有家难回的旅客对于“铁老大”的强烈不满。

香港《大公报》署名文章说，尽管铁路长期以来作为中国发展的瓶颈是众所周知的，但除了春运的高压之外，雪灾表明，中国铁路交通运输的脆弱仍在人们意料之外。

文章披露，就在中共十七大之后、雪灾之前，铁道部召开了全国铁路工作会议。在铁道部部长刘志军洋洋两万言的报告中，竟然没有一个字讲到增强忧患意识，更没有应对突发自然灾害的各种预案。就这样，在闭会后数日袭来的雪灾中，铁路部门在毫无精神准备和应急预案的情况下，无奈地面对铁路运输的瘫痪。据中国媒体报导，仅湖南就有130多次列车停开。而这又使救灾工作陷于欲作不能的困境。

事实上，此次雪灾是对包括铁路在内的中国基础设施的一次“突击检查”，检查的结果是不合格。在规划和建设电气化铁路、高速公路、电力线路时，防灾救灾的考虑不足，投资不够。在这些设施的管理上，南方可能也没有对付暴风雪的预案和设备。电气化铁路没有对付断电的应急内燃机，高速公路没有机械化的铲雪、除雪的设备和溶剂，缺少应急的备用道路和应急的迂回电力线路等等。

有评论直指，此次特大天灾造成中国铁路系统由于断电而出现的大面积停运，集中反映了铁路垄断的体制问题。一直以来，铁路系统属于高度垄断的领域，改革相对滞后。由于垄断造成铁路存在投资不足、效率不高、运力配置失当和运力基础设施结构不均衡等问题；而大量闲置的社会投资却无法有效进入铁路系统。在市场上过剩货币流动性不断催生资产价格泡沫的同时，铁路内部却存在着明显的资金匮乏。

太平日子过久了，备战备荒的思想就淡薄；而投资不够，最容易被砍掉的就是平时看似无用、关键时候救命的应急设施。

三问电煤体制

雪灾导致一些地区电力供应中断，铁路交通瘫痪，而铁路交通问题又导致煤炭运力紧张，加上电煤储备不足，电力供应危机加剧。不过，这只是表象，席卷全国的电荒自去年入冬以来、大雪来临之前就已经存在。突如其来的雪灾不过是将这一问题凸显出来，其根源还在于电煤体制。

中国是全球最大的煤炭生产国和消费国，电力供应有78％来自煤炭。北京《财经》杂志报道，作为煤矿灾难多发点，“关停”二字一直是近年治理小煤窑的关键词。但由此带来的副作用是煤炭供应出现缺口。2007年，全国煤炭产量25.5亿吨，关闭的小煤窑生产能力2.5亿吨，相当于减少了10％的市场供应。而同期中国GDP增长11.4％，在业内人士看来，此消彼长，发生电煤短缺势在必然。

整顿导致煤矿生产受限，去年以来中国内地煤炭价格持续上涨。尽管煤电洽谈会上煤企与发电企业在搁置价格的基础上达成了供给合同，但煤电联动并未有效理顺，在煤价上涨的同时，电价没有上涨，而电力成本中，有一半以上由电煤构成。发电企业对不能把煤价的上涨转移到消费者身上感到不满，很多电厂因煤价高涨不愿下单，导致电煤库存吃紧，从而在突发状况到来时措手不及。

去年12月，中国国内的煤炭价格比一年前上涨了14.2％，而电力价格由于受到政府的管制，只上升了2.1％。另据国家电力监管委员会统计，截至1月28日，全国电煤库存约2142万吨，不到正常存煤的一半。

业内人士分析指，煤电博弈实际上就是体制之争。煤价已经市场化，而电价仍是政府管制，应加速电价和电力体制改革。在目前发电公司和电网分离改革的市场化初步完成的同时，推进配分离、配售分离的改革。同时，中国绝大部分煤炭企业已下放到省级政府管辖，发电企业则绝大部分属于中央政府，故煤、电问题又包含了中央政府和地方政府的博弈。

值得关注的还有，由于历史上南方地区没有出现过如此之大的雪灾，在技术设计上电网是根据前后数年的气象条件，并未考虑在极端天气情况下的负荷能力。而南方湿度大，容易结冰，在风雪作用下冰的厚度不断增加，导致高压输电塔架被压垮压坏。

针对此，有关部门已着手开始解决。据香港《星岛日报》2月10日报道，国家发改委近日在派工作组赴湖南郴州彻查后表示，南方电网的工程设计标准将作调整，特别是提高抗冰雪能力。

四问救灾运作

台湾《中国时报》登载台湾成功大学政治系教授杨永年的文章认为，雪灾还暴露出了中国救灾运作有问题。救灾不能光靠领导者的投入，也要靠自下而上救灾体系整体动员。领导者必须懂得如何启动与有效动员救灾体系。

救灾争论一般会遵循两条思维路径，一是个人主义，宣扬个人进取和自立，强调市场机制；一是集体主义，强调政府干预，赞成国家福利。中国官方将后者推到了极致：长期压缩公民社会的空间，限制民间团体的生存，致使危机关头，人们只能倚靠政府；回过头来，这似乎又成了“中国面临难题太多，非得靠强力政府才能解决”的有力论据。

在这场雪灾中，包括温家宝在内的中共高层都分别到各灾区视察与安抚民心，这显示了中央政府非常重视雪灾造成的严重问题。而且，这场空前灾害在中国并未引发骚乱和破坏，对比2005年美国新奥尔良飓风时曾一度发生洗劫商店、暴力冲突的情形，中国政府的管治能力和行事效率可堪称道。

遇到类似灾害，在其他国家和地区，民间慈善机构会最快地行动起来，成为维系社会安定和谐的一支重要方面军。比如，台湾花莲地震时，最早到现场开展救助的是佛教的慈善团体。在中国的灾难中，除了捐款，人们却很难见到包括已被官方化的民间组织中国红十字会，以及宗教团体的慈善救助活动。中国当局对非政府组织（NGO）的严格掌控，严重束缚了民间慈善机构的手脚，使蕴藏于民众中的力量得不到充分发挥。

有分析指，如果一切依靠政府、一切等待政府，就不可避免地遇到决策迟缓、救助力量有限等种种行政机制的局限；如果能充分发挥民间组织的作用，将社会力量与政府力量结合起来，将千百万民众的力量充分发挥出来，救灾就会变得更及时、更有力、更有效。

发挥民间组织和社会力量的关键是政府对待民间组织的态度。而只有让社会更多阶层和群体分享权力，也分担责任，建立起全民性的救灾体系，方可更及时、高效和精准地应对下一场未知的危机。显然，这在当下的中国仍将是一项长期工程。

五问“疑难杂症”

猝不及防的雪灾犹如一场综合体检，检验出了中国一片盛世繁荣景象下存在的诸多不为人知或重视的种种“疑难重症”：

——中央气象部门预测灾害性气候的准确性。据美国之音报道，国家气象总局官员表示，此次雪灾天气的预报工作是准确的，得到了国家领导人的肯定：“这次地温雨雪过程4次的预报都非常准确，不会存在设备不足的问题。从总理到副总理国家都非常满意。不可能有预报不准的问题。”

不过，官方《人民日报》报道，中国国家气象总局发言人矫梅燕承认，中国的数值天气预报水平与国外相差10年，极端天气预报经验不足。她说，在这次的预报服务中还存在一些问题，包括长时效预测中对灾害性天气的持续性和强度估计不足，对交通、电力等行业影响程度的预先评估不够。

──畸形的春运现象。亿万农民工背井离乡涌现东部南部沿海打工，春节前纷纷返乡，从上世纪90年代起成为中国社会一个特殊现象，也是造成交通系统超负荷，加剧此次雪灾后果的重要因素。

这是经济转型、工业化和城市化带来的结果，也是地区间经济发展水平悬殊、城乡经济生活水平悬殊的结果。不平衡有历史、地理、自然条件等多种原因，但也有中央政策资源和财政资源长期向东部倾斜的发展战略和政策失误的原因。

更深入追究背后的制度问题，难道不也应检讨迄今未曾废除的“城乡二元化”户籍制度？为什么农民工不能在城市安家、成为新市民？怎样让农民享受“国民待遇”？

──这些年来国家财政收入大幅增长，兴建了许多大型项目：中国大剧院投资26.8亿元，奥运主会场鸟巢投资35亿元，中央电视台新大楼投资逾50亿元……许多地方政府，包括这次受灾最重的湖南郴州，也比照人民大会堂、布达拉宫、白宫搞豪华办公楼和“形象工程”，占地动辄几百亩上千亩。钱为何不能用在基础和应急设施、民生工程上？中央到地方的财政支出是怎样体现“权为民所用”、“利为民所谋”？在审议和批准财政预算和决算项目时，民众到底有多少发言权和审核权？

……

六问宏观调控

空前雪灾不仅考验着政府对自然灾害的应急机制和能力，也显示了中国繁荣发展的经济的脆弱性，更对中国经济发展前景和宏观调控政策构成挑战。

由于雪灾等因素的冲击，中国沪深股市重挫，1月30日大盘指数两年来首度失守年线。雪灾并加剧了本已持续高位的通胀，据国家统计局最新数据，1月份CPI同比上涨7.1％，创下1997年以来的月度新高。

新加坡《联合早报》报道说，中国政府正认真评估雪灾及美国次贷危机等内外围因素，对中国经济的影响，并可能适度调整去年12月定下的经济紧缩政策，以应对新形势及保持经济不下滑。

香港《经济日报》2月4日引述来自北京的消息指，温家宝于3月呈交全国人大会议的政府工作报告原本已具有雏形，但现在正因应新形势做出一些修订。据了解，专家对政策调整的讨论焦点主要集中在两点，一是对通胀的评估，一是对紧缩政策的评估。

据称，中共领导层已有基本取态：一是要准确把握内外因素对经济的影响，要有忧患意识；二是要保持经济平稳较快增长。这两点取态发出了非常明确的讯号，就是中央经济工作会议定下的紧缩政策将会适度调整，保持经济不下滑，才是现在的重要任务。

胡锦涛在日前的讲话中没有再如过去一段时间一样出现“防止经济由偏快转为过热”，而是提出“尽可能长地保持经济平稳较快增长”。这似乎也预示着政府政策的可能调整。

不过，在2月15日，国家发改委政策研究室主任李朴民却表示，中国宏观调控政策取向不会因雪灾发生变化，防止经济增长由偏快转为过热，防止物价结构性上涨转变为明显的通货膨胀，仍是当前宏观调控的主要任务。

货币政策“从紧”还是“灵活”的两难选择，在学者中也有不同意见。

在春节和雪灾的双重压力下，有专家预计，2月份CPI可能创出7.6％的新高。中国社科院金融研究所金融发展与金融制度室主任易宪容表示：“今年１月份银行的信贷已达8900多亿元，一个月的信贷额度就超过去年一年的1/4的额度，信贷增长的速度过快，政府必须采取紧缩的措施。一季度加息的可能性将非常大。”

上海社科院金融研究中心副主任潘正彦则认为，“雪灾在加剧通胀威胁的同时，也给整体的经济发展速度进行了一定的降温。预计今年一季度政府不太可能加息，而是会采取相对稳定的货币政策，以避免经济增长率下降得太快。”

链接：近年全球重大气候灾害
2005年8月，美国佛罗里达半岛、路易斯安那州、密西西比州和亚拉巴马州遭遇了强力飓风“卡特里娜”的袭击，造成1000多人死亡。

2004年12月，印度尼西亚海域发生里氏9级地震并引发海啸，造成20余万人死亡和数十万人无家可归。

2004年10月，日本新潟中越地区发生6．8级强烈地震，造成2000多人伤亡，8万多人避难。

2004年8月，飓风“卡特里娜”从墨西哥湾登陆美国南部沿海地区，先后席卷了路易斯安那、亚拉巴马、密西西比等州，致使883人死亡，造成经济损失超过3000亿美元。

2002年8月，欧洲大陆中部暴发洪水，从俄罗斯黑海沿岸到意大利、西班牙、捷克、奥地利、匈牙利和德国，都遭遇了洪水，造成百年罕见的灾害。