“大部制”改革呼之欲出

尽管“大部制”的最后方案要等到3月全国“两会”才公开，但种种消息已将这一重构政府权力结构和组织体系的重大改革勾勒出了一个清晰的轮廓——

据香港中通社报道，中国内地传媒透露，由中央高层担任组长的两组“人马”，正在为“大部制”改革制定两套方案。两套方案分别是机构改革方案和行政管理体制改革总体方案。初稿已于春节前完成，并由讨论阶段进入具体决策阶段。

未经证实的消息称，在中共十七大上晋身中央政治局常委、并即将担任国务院常务副总理的李克强，即是负责策划、实施这一重大改革的组长。可见，其为官之低调内敛。预计， “大部制”议案将在3月全国人大讨论通过。

依托大部门体制重构政府权力结构和组织体系的“大部制”，是大陆改革开放30年来第六次国务院政府机构改革，此前的五轮分别在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年。

官方《瞭望》杂志指，“大部制”改革将按循序渐进原则，逐步解决当前行政体制运行中存在的一些根本性问题。构筑大部门体制需要对政府机构设置进行通盘考虑，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要。大部门的设置要把破除部门利益、裁撤冗余的议事协调机构、减少部门行政副职等问题作为统筹的要点，放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量。

《21世纪经济报道》并引述权威人士称，与此前五次行政体制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“决策、执行、监督”分立的意图。即对“三权”进行厘清、分立归属，并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。专家认为，大部门制改革可改善政府公共管理素质，并可能成为行政管理体制改革的先声。

部委冗杂之祸

在讨论“大部制”改革时，被广泛提及的原因，是中国庞大的部委体系。

经过五轮改革后，目前中国国务院组成部门仍有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有诸如西部开发办、东北振兴办、绿化办、老龄办等100多个议事协调机构。且一度陷入精简、膨胀、再精简、再膨胀的循环。

而经济发达国家的政府组成部门远没有这么多。比如美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个等。

众多的部委造成职能重叠和交叉严重，政出多门。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。

《中国产经新闻》报道称，部门职能交叉、权责不清和多头管理问题，已造成国家经济社会战略管理的困难，导致宏观调控的效果滞后与失灵，影响了国家整体利益的实现，致使行政成本居高不下和严重的资源浪费等等问题。在部门数量如此冗杂的情况下，是随之带来的“有利益时大家抢，负责任时大家推”的局面。
据中国经济体制改革基金会秘书长樊纲日前公布的研究成果显示，1999～2005年间中国行政成本对经济增长作用达到负的1.73％。

当前煤炭行业“九龙治煤”的现状即折射出冗杂之祸。如国有煤炭企业负责人由国资委或组织部管，社保劳资由劳动保障部门管，财务上由财政部门管，资源由国土资源部门管理，安全监察由国家煤矿安全监察机构管理等等。这正是造成事故频发的主要原因。

国家行政学院教授汪玉凯指出，今次改革就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进行管理。

中国人民大学教授毛寿龙指出，改革之后国务院组成部门为24个，较以前减少4个组成部门；国家院直属机构组成数量为11个，减少7个。国家部委管理的国家局则增加到11个。但此建议目前仍为学者意见。

试点路线图

据《南方周末》报道，多位权威人士称，“大部制”改革不会如外界猜测的那样迅速进行，而是一个逐步推进的过程，2008年将会先选择试点部委。按照此前几次行政体制改革的规律，今年中共十七届二中全会上将会对方案进行讨论，随后3月份，新一届政府提出行政改革的整体方案，交全国人代会审议，如获通过，大概在8月份左右，试点部委层面的改革就要完成，随后的2009年，省市级的配套改革或将开始。

关于部委合并动向，媒体也多有报道和猜测，包括资源与环境保护部门、大能源部、大交通部、大农业部、大文化部、大卫生部等各种合并方案均被提及。

其中，统一管理能源方面相关职能的能源部的成立被认为极有可能。按照“大部制”概念，在能源领域，不仅仅是设置一个煤炭部，而是将建立统揽能源问题的大部门——能源部。在《能源法》即将出台的背景下，建立一个统一的能源主管部门似已成共识。

《南方周末》报道亦指，大能源部相对明确，其他则仍存悬疑。多名专家表示，诸如资源与环境保护部门、大农业部门、大文化部门、大卫生部门等也应在逐步推进之列。而关于大运输部的猜测却遭遇冷水，在1月11日召开的全国铁路工作会议上，铁道部部长刘志军表示，铁道部近期不会实行管理体制改革，并入大运输部。

香港《明报》最新报道则指，北京消息称，“大部制”将是新一届人大会议讨论的最重要议程。国务院将根据“国务院组织法”，对现有的国务院机构进行改革，合并部分部委，减少权力重叠。计划将建设部、国土资源部、国家环保总局重整为“城乡建设环境保护部”；将民航总局与交通部合并，成立“运输部”，铁道部则维持不变；将电力、煤炭、石油、天燃气等机构统一划归，成立“能源部”。此次机构重组将作为第一批精减方案，提交3月的全国人大通过。

另悉，此次列入“大部制”改革试点可能性比较高的还包括国防科工委。有关学者透露，如果最终进入大部制试点，届时国防科工委下属的相关核工业、航天工业、航空工业、船舶工业、兵器工业、军工电子等行业的企业将按照政企分开的原则进行剥离。

王岐山出掌中央金融？

至于此前备受关注的金融领域实行大部制的问题依然在悬疑中。

基于金融在市场化过程中的重要作用，外界曾猜测金融可能最先被纳入“大部制”改革。早前，海外媒体报道说，北京正在计划全面调整中国金融监管体系，将现有的三个监管机构（银监会、证监会和保监会）合并为一个综合监管机构。

据称，此举将有助于中央直接领导并提高效率，同时防范当前国际金融市场上以次级债为核心的风险和国内股市估值过高、银行贷款风险控制欠缺、保险行业的保费投资风险等风险，以及防范证券、银行、保险日益相互渗透下增加的风险。

不过，这一消息随即遭到否认。此后，媒体报道中央政策研究室副主任郑新立仍明确表示，金融领域正考虑建立一个大部门。但郑最新的言论又予以否认，他说，实践证明中央关于分业监管的改革决策是正确的，从目前各方面任务的要求来看，由四个部门分工负责，更有利于完成十七大提出的任务。

而《明报》2月9日报道指，北京消息人士透露，为加强对全国经济金融工作的指导，中央政治局及国务院经多次开会研究并征询专家学者的意见后，已讨论通过成立“中央金融工作委员会”，极有可能在今年3月的全国人大会议上出任国务院副总理的王岐山，将兼任中央金融工委书记。

消息人士指出，“大部制”研究和讨论已进行相当一段时间。由于涉及各相关部门的利益，内部反弹声浪较高，所涉及的部门均强调各自的重要性。因此，之前传出的将银监会、证监会、保监会及银行系统合并成一个大部的方案暂时搁置，中央决定成立“中央金融工作管理委员会”，实行中共中央和国务院双重领导，该机构的负责人由国务院副总理兼任，管理银监会、证监会、保监会和中国人民银行等国家金融体系。

在十七大上获升任为中央政治局委员的王岐山，曾先后出任建行行长及负责金融事务的广东省常务副省长，并曾亲自处理广东国投破产案，拥有丰富的金融工作经验，且作风干练、行政管理能力强，因此被视为最适合兼管金融工作的副总理。

体现“三权”分立

部门之间的合并只是“大部制”改革的一部分，其间暗含更多的政府权力规制、重构的内容，才是更核心的方面。

专家分析，构建“大部制”的基本原则事实上已在“十一五”规划有所体现：即“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”。

中通社报道称，参与方案讨论的相关人士透露，实行“大部制”并非简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减，而是对决策、执行、监督“三权”进行厘清并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制，“这也是中国大部建制和其他国家不一样的地方。”

广东经济体制改革研究会会长黄挺举例说：“有些经济部门又管规划、审批，又管执行，并且自行监督，导致权力滥用。”他表示，可以把与政府性质及职能不相符的事务交给企事业单位和市场中介组织。凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关都不应干预。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家则认为，实行大部制，应厘清权力部门和执行部门关系。如公共财政预算权、人事权等权“回归”人大常委会，政府部门只管执行。

对于“三权”以何种方式铺开，在国家行政学院教授汪玉凯看来，有两种模式，一是在部与部之间，分立这三种权力，二是在一个大部制内部，分设不同机构分别行使决策权、执行权、监督权。

《南方周末》援引相关人士称，“大部制”改革确立部委运行机制，首先是大部委之间将按照决策、执行、监督分离的原则确立运行体系，有些部委专门行使决策权，而有些部委则行使执行和监督权。比如国务院信息化领导小组就是行使决策权，而监察部就是行使监督权。

“大部制”改革后，总体上，大部委的决策性将大大加强。执行方面的权力将向中介组织（比如律师事务所、会计事务所）、公共机构（即通常所说的事业单位）和基层政府转移。为此，还需加快诸如事业单位改革等一系列配套改革。同时，在未来的“大部制”改革中，部委内部各部门之间亦将按照上述原则重组，决策权集中到部里的决策核心部门。

专家表示，这将有助于加强决策的集中，提升决策能力，使得行政首脑和各个部委之间的联系更强，更快速有效地调动资源，中央政府的运行有望更高效。

链接：历次政府机构改革

1982年至今，中国先后进行过五次大的行政管理体制改革：
1982年，国务院100个部门裁减了39个。
1988年，国务院组成部门、直属机构由原有的67个减为60个，人员编制比原来减少了9700多人。
1993年，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20％。
1998年，国务院40个组成部门，仅保留29个。
2003年．设立国务院国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局。